《规划纲要》解读:在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列

中国经济导报记者 | 程  晖

中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《纲要》)2019年12月1日公布。《纲要》出台的背景是什么?有哪些主要内容?中国经济导报记者就一些热点问题采访了相关专家。

     

中国经济导报记者:《纲要》出台的背景是什么?

答:2018年4月26日,习近平总书记对推动长三角地区发展作出重要批示,要求使长三角地区实现更高质量的一体化发展,更好引领长江经济带发展,更好服务国家发展大局。11月5日,习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布,支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。11月7日,习近平总书记在听取上海市工作汇报时强调,把长三角一体化发展的文章做好,使之成为我国发展强劲活跃的增长极。李克强总理在2019年政府工作报告中明确提出,编制实施长三角区域一体化发展规划纲要。按照党中央、国务院决策部署,国家发展改革委深入贯彻实施长三角区域一体化发展战略,并把落实习近平总书记重要批示指示讲话精神贯穿于《纲要》研究编制工作全过程,有力有序推进规划纲要研究编制工作。国家发展改革委主任何立峰高度重视推动长三角区域一体化发展工作,先后多次主持召开专题会议部署推进。

中国经济导报记者:《纲要》的主要内容是什么?

答:《纲要》包括前言和十二章内容,大体可分为四个板块。第一板块包括前言和第一、二章,明确了规划范围,分析了发展基础和机遇挑战,提出了总体要求。在发展目标方面,按照“十四五”结束的2025年、基本实现社会主义现代化的2035年两个时间节点提出了分阶段的目标。第二板块包括第三至九章,围绕形成区域协调发展新格局、加强协同创新产业体系建设、提升基础设施互联互通水平、强化生态环境共保联治、加快公共服务便利共享、推进更高水平协同开放、创新一体化发展体制机制部署了七个方面的发展任务。第三板块包括第十、十一章,重点谋划了建设长三角生态绿色一体化发展示范区、上海自由贸易试验区新片区两个重大事项。第四板块包括第十二章,明确了规划实施的安排部署。

中国经济导报记者:《纲要》对于规划范围的考虑是什么?选择27个城市作为中心区城市有何深意?

答:《纲要》坚持以点带面、依次推进,按照由小到大的范围,形成新片区拓展功能、示范区先行探索、中心区率先复制、全域集成推进的一体化发展格局。新片区层面,考虑通过更高层次的对外开放,打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区,建设以上海临港等地区为中国(上海)自由贸易试验区新片区;示范区层面,考虑到通过更高起点的深化改革,探索从项目协同走向区域一体化制度创新,示范引领长三角地区更高质量一体化发展,把上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善作为长三角生态绿色一体化发展示范区,总面积约2300平方公里;中心区层面,考虑能率先复制推广示范区形成的制度经验,在更大范围探索建立更加有效的区域一体化发展制度,辐射带动长三角地区高质量发展,把上海市,江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州,浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州,安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市作为为中心区,总面积22.5万平方公里;全域层面,主要考虑长三角区域一体化发展,把上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域作为规划范围,总面积35.8万平方公里。

中国经济导报记者:《纲要》提出规划期到2025年,展望到2035年,是出于什么考虑?

答:在规划期限上,主要考虑2025年是“十四五”行将结束的时间节点,明确这一时间节点的目标,有利于检验一体化发展成果,并与“十五五”规划做好衔接;而2035年主要考虑是党的十九大提出“两步走”战略、我国基本实现社会主义现代化的时间节点,有利于与《纲要》提出的率先基本实现现代化的引领区相呼应。

中国经济导报记者:如何理解和把握《纲要》提出的战略定位?

答:长三角区域一体化发展战略定位为“一极三区一高地”,即全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地。这一定位体现了长三角地区在国家现代化建设大局和全方位开放格局中的战略地位,符合新时代党中央的战略要求,是推动高质量发展和一体化发展的具体体现:

一是全国发展强劲活跃增长极。“强劲”就是要持续提高对全国经济增长的贡献率,保持经济运行在合理区间,既提质又不掉速,增强对全国经济发展的影响力和带动力;“活跃”就是要加快构建现代化经济体系,突破体制机制的束缚,激发市场主体活力。

二是全国高质量发展样板区。长三角地区是最有条件率先实现高质量发展的区域之一,规模经济效应开始显现,基础设施密度和网络化程度全面提升,创新要素快速集聚,新的主导产业快速发展。要切实做到创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的,在高质量发展上先走一步,为全国其他地区高质量发展做出榜样、树立标杆,努力成为引领我国高质量发展的重要动力源。

三是率先基本实现现代化引领区。2018年,长三角地区人均地区生产总值达到1.42万美元,已经迈过世界银行设立的高收入经济体门槛,是我国最有条件率先实现基本现代化的地区之一。着眼于2035年全国基本实现现代化的目标,要求长三角地区先行作出示范,进一步增强经济实力、科技实力,在创新型国家建设中发挥重要作用,大力推动法治社会、法治政府建设,加强和创新社会治理,培育和践行社会主义核心价值观,弘扬中华文化,显著提升人民群众生活水平,走在全国现代化建设前列。

四是区域一体化发展示范区。长三角地区地缘相近、人缘相亲,三省一市合作有着深厚的历史基因、文化基因。长三角地区要立足发挥各地比较优势和缩小区域发展差距,坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒,加强在基础设施、科创产业、生态环境、公共服务领域的深度合作,努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度均衡化、人民基本生活保障水平大体相当,真正达到“1+1+1+1>4”的效果,并为全国其他区域一体化发展提供示范。

五是新时代改革开放新高地。长三角地区在改革开放四十年中始终走在全国前列,是家庭联产承包责任制的发源地,是乡镇企业发展的诞生地,上海浦东新区更是我国改革开放和社会主义现代化建设的一个生动缩影。新时代新要求新举措,长三角要落实党中央决策部署,加快各类改革试点举措集中落实、率先突破和系统集成,以更大力度推进全方位开放。

中国经济导报记者:《纲要》提出到2025年,中心区城乡居民收入差距缩小到2.21、中心区人均地区生产总值与全域人均地区生产总值差距缩小到1.21等细化目标,主要出于什么考虑?

答:城乡居民收入差距是衡量区域协调发展水平的重要指标,是城乡居民收入增长、人口结构变化等多种因素的综合结果。近年来,长三角地区城乡居民收入差距总体稳定在2.25左右,其中:中心区城市经济发展水平较高,公共服务配套较好,对人才吸引力较大,高端人才(即高收入人群)导入较快,中心区城乡居民收入差距也出现了一定的波动。随着长三角一体化发展,乡村振兴战略的深入推进,农村居民收入水平的不断提高,中心区城乡居民收入差距将逐步缩小并趋于均衡,有望到2025年控制在2.21以内。

中心区人均地区生产总值与全域人均地区生产总值的差距是衡量区域经济一体化发展水平的重要指标,是经济总量、人口流动等多种因素的综合结果。中心区城市经济发展水平普遍高于长三角其他城市,但由于人才和劳动力向较发达城市流动,中心区城市人口数量不断增长,近几来中心区人均地区生产总值与全域人均地区生产总值的比值出现了一定的波动,总体高于1.2着长三角一体化发展,城市之间经济社会发展水平趋于均衡,城市化率不断提高,人口流动趋势放缓,中心区人均地区生产总值与全域人均地区生产总值逐步接近,有望到2025年缩小到1.21。

中国经济导报记者:《纲要》对长三角区域铁路网密度和高速公路密度都提出了相应的目标,是如何考虑的?

答:关于铁路网密度,根据中长期铁路网规划(2016-2025年)和长三角地区分别制定的地方城际轨道交通建设计划,结合各地上报铁路建设进度情况,三省一市地方政府将积极配合国铁网的规划建设,加快推进城际铁路和市域铁路的建设工作,规划至2025年,三省一市拟建成的铁路长度为17925公里,较2018年底10570公里增加68%,线网密度上升至507公里/万平方公里,基本建成“轨道上的长三角”。

关于高速公路密度,根据各省市的总体规划及高速公路建设计划,结合各省市的高速公路建设进度,规划至2025年,三省一市拟建成高速公路里程为17621公里,较2018年底增加21%,长三角地区高速公路网密度将达到5公里/百平方公里。

除了完善长三角地区的高铁网络,还要加快推进城际铁路、市郊铁路、城市地铁等轨道交通建设,并实现各轨道交通网络的无缝衔接、互联互通、方便换乘。通过加快建设集高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系,构建高品质快速轨道交通网,化解长三角地区交通运输体系“东强西弱”、“南密北疏”的空间布局不均衡问题。

中国经济导报记者:在加快长三角地区交通互联的同时,如何加快医疗教育服务便利共享?

答:在推动异地就医直接结算方面,长三角41个城市已经实现医保“一卡通”,三省一市的3800余家医疗机构成为定点机构,长三角地区成为全国首个实现医保可携带并覆盖住院、门诊使用功能的医保一体化统筹结算区域。在深化教育合作方面,统筹规划区域教育一体化发展,做强区域教育比较优势,激发改革创新活力,加强标准和规范建设等。将教育的区域一体化发展有机地融入区域的现代化经济体系建设、全球有影响力的科技中心建设、创新人才和人力资源开发高地建设等国家战略和区域重大任务之中,将人才培养链、科技创新服务链对接区域产业发展链和人才需求链,以教育的开放推进区域的更加开放,支撑和推动区域共同参与国际竞争与合作,共同参与人类命运共同体建设。

中国经济导报记者:在长三角一体化发展中,如何使上海更好地发挥龙头带动作用、苏浙皖各扬所长?

答:上海是我国的经济中心,在长三角一体化发展中居于核心地位。要按照长三角一体化发展对上海的要求,不断提升上海城市能级和核心竞争力,将疏解城市非核心功能与辐射带动其他地区发展相结合,引领长三角一体化发展。一是推动区域能级提升。对标国际最高标准,紧盯全球顶尖城市,加快建设上海国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”,着力提升上海大都市综合经济实力、金融资源配置功能、贸易枢纽功能、航运高端服务功能和科技创新功能,提升城市能级和核心竞争力。加强同长三角城市联动,合力打造具有全球影响力的世界级城市群,更好地服务全国、服务长江经济带、服务长三角。二是当好改革开放排头兵。深化改革开放是一体化发展的必由之路。要发挥上海的“国际化窗口”功能,依托自贸试验区建设等平台,为长三角引进来、走出去提供更多通道、更大舞台,全面增强配置全球资源能力。联合推进制度创新,深化重大改革联动,推动更多的制度创新成果在长三角复制推广,整体优化区域发展环境。三是推动长三角资源共享。打响“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”四大品牌,发挥上海人才、科技、金融等高端资源优势,对接三省需求,在大科学设施共享、科技创新联合攻关、战略产业联盟、数据开放共享等领域全面深化合作,将一些功能转移到毗邻区域,推动长三角经济创新力和竞争力整体提升。大力推动公共服务共建共享,让更优、更好资源惠及更多长三角百姓。

发挥苏浙皖比较优势。强化分工合作、错位发展,提升区域发展整体水平和效率。一是发挥江苏制造业发达、科教资源丰富、开放程度高等优势,夯实制造业基础,坚定不移走科创+产业的高质量发展模式,加快推动产业链与创新链双向融合,推进沿沪宁产业创新带发展,加快苏南自主创新示范区、南京江北新区建设,打造具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地。二是发挥浙江数字经济领先、生态环境优美、民营经济发达等特色优势,大力推进大湾区大花园大通道大都市区建设,整合提升一批发展平台,以阿里巴巴等互联网龙头企业为引领打造全国数字经济创新高地,以新安江流域生态补偿为试点探索生态产品价值实现机制的新标杆,以沪浙洋山港合作共建为平台打造对外开放重要枢纽,以舟山的江海联运中心为依托,“海上”接轨上海,与江苏、安徽共同推动沿江、沿海、沿岸港口串成珍珠链。三是发挥安徽创新活跃强劲、制造业特色鲜明、生态资源良好、内陆腹地广阔等优势,谋划推进“长三角科技创新共同体”“省际产业合作园区”“新安江生态补偿试验区”等一批重大合作项目,推进皖江城市带联动发展,加快合芜蚌自主创新示范区建设,推动科技成果转化,积极承接新兴产业布局和转移,筑牢长三角重要生态屏障,吸引长三角优势资源,打造具有重要影响力的科技创新策源地、新兴产业聚集地和绿色发展样板区。

中国经济导报记者:如何加快苏北、浙西南、皖北等地区发展,加强与中心区的联动,加快融入长三角一体进程?

答:与全国其他地区一样,长三角内部也存在区域发展不平衡不充分问题,主要表现就是苏北、浙西南、皖北等地区与中心区存在较为明显的发展差距,是长三角一体化发展的主要短板之一。

就苏北而言,以新发展理念为引领,以推动高质量发展为核心任务,以产业发展为根本、创新驱动为引擎、民生改善为目的、基础设施为支撑、生态文明为底色,着力实施现代产业体系构建、创新驱动、城乡融合、基础设施建设、南北挂钩合作等关键工程,实现苏北洼地崛起。如深入推进与中心区合作共建方面,下一步,将深入推进苏北地区与苏南、上海等地合作共建的38个共建园区发展,优化园区合作模式,更加注重规划引导、利益共享,更加注重质量提升,更加注重合作领域的拓展。

浙西南主要包括衢州和丽水,是浙江省内发展相对落后的地区。近年来,浙西南加快融入长三角一体化进程,重点在聚力交通先导、聚焦城市赋能、深化产业合作、贯彻乡村振兴战略和探索生态产品价值实现开展了一系列有益探索。

皖北发展仍处于爬坡奋进关键阶段,发展不足仍然是当前面临的最大问题,要突出“四化同步”。一是要坚持实施工业强区战略。加快建设皖北承接产业转移集聚和农产品加工集聚发展平台,积极承接产业转移。二是要坚持实施城镇化战略。按照中心城市、县城镇、中心镇和一般城镇顺序加快城镇化进程。加快蚌埠市重返全省第一方阵进程,促进其承担皖北中心城市功能。加快生态县城规划建设,形成一批30万人口以上的中小城市。三是要坚持发展现代农业。发挥皖北农业资源方面优势,继续完善农村基础设施,加快推进农业经营主体创新,走规模化发展道路,加快农业转型升级,促进农民持续增收,推动农村繁荣发展。四是坚持实施信息化工程。加强宽带信息网等信息基础设施建设,加快电子政务、电子商务、农业农村信息化等,加快推进“三网”融合,鼓励信息产业集聚发展。

中国经济导报记者:长三角地区河湖众多、水网密布、湿地资源丰富,是全国重要的洪水调蓄功能区,河口、滨海湿地是东亚-澳大利亚鸟类迁徙路线的重要节点,近海海域防护林体系是保障长三角地区人居安全的重要生态防护带。皖西大别山、皖南-浙西-浙南山地丘陵是区内众多河流的发源地和水源涵养区,也是长江经济带生态安全屏障的重要组成部分。《纲要》在如何共筑长三角绿色生态屏障有哪些规范?

答:一是严守生态保护红线。长三角地区已完成生态保护红线划定。下一步将通过实施生态补偿、加强生态保护与修复、建立监测网络和监管平台、强化执法监督、严格责任追究等一整套生态保护红线管控和激励措施,对生态功能极重要区、生态极敏感脆弱区和自然保护区等各类保护地实施生态空间用途严格管控,强化红线刚性约束,确保功能不降低、面积不减少、性质不改变。

二是共筑区域生态安全新格局。遵循“山水林田湖草”生命共同体理念,基于生态保护红线空间格局,结合水网廊道和沿海防护林体系建设,构建“三横两纵”的区域生态安全新格局。强化区域共建,推动洪泽湖-淮河入海河流、长江干流、富春江-钱塘江生态廊道建设;依托滨海防护林体系建设,共筑东部蓝色生态屏障;依托皖西大别山、皖南-浙西-浙南山地丘陵,筑牢西部绿色生态屏障。

三是强化生态空间保护与修复。加强长江江滩及通江河流湿地、湖泊湿地资源保护与修复,营造和恢复适合中华鲟、白鲟、江豚等珍稀物种生存环境等。

长三角风采